Qualche ragione di incostituzionalità del DL 14 giugno 2019 n. 53 c.d. “sicurezza bis”

Con riferimento alla proposta di conversione in legge del d.l. 14 giugno 2019 n. 53, recante «disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica» (cosiddetto “sicurezza bis”), ITALIASTATODIDIRITTO esprime alcune considerazioni di ordine istituzionale, manifestando profonde preoccupazioni quanto alla salvaguardia dell’ordine costituzionale italiano, che ritiene pregiudicato - per più versi e fin nei valori fondativi - dal provvedimento nella formulazione in esame.

L’Associazione ritiene di non potersi sottrarre alla responsabilità di suggerire che di molti aspetti del testo si valuti con attenzione e prudenza massime, con avvertita scienza e piena coscienza, la modifica ai fini di orientarlo nel senso di una interpretazione - e conseguente applicazione - costituzionalmente conforme; interpretazione che si reputa al momento impossibile, come la prassi applicativa ha dimostrato (caso Sea Watch 3).

La difesa della Costituzione e della gerarchia delle fonti normative da essa predisposta, a chiusura definitiva dell’esperienza fascista e del disastro bellico, non può esser preso alla leggera da quanti esprimono oggi la sovranità popolare. La sovranità cui fa riferimento l’art. 1, co.2, della Carta del 1948 non si esaurisce certo nel Parlamento, giacché si esplicita in una pluralità di luoghi e sedi (sentenza Corte costituzionale 106/2002: «L’articolo 1 della Costituzione, nello stabilire, con formulazione netta e definitiva, che la sovranità "appartiene" al popolo, impedisce di ritenere che vi siano luoghi o sedi dell’organizzazione costituzionale nella quale essa si possa insediare esaurendovisi. Le forme e i modi nei quali la sovranità del popolo può svolgersi, infatti, non si risolvono nella rappresentanza, ma permeano l’intera intelaiatura costituzionale: si rifrangono in una molteplicità di situazioni e di istituti ed assumono una configurazione… ampia», comprendendo pure istituti di democrazia diretta. Ciò nondimeno è il Parlamento (Camera e Senato) a essere il luogo di principale estrinsecazione della sovranità (l’Italia è una Repubblica parlamentare !).

 Ora, all’atto della firma del d.l. 4 ottobre 2018 n. 113 (cosiddetto “sicurezza”), il Presidente della Repubblica aveva indirizzato al Presidente del Consiglio dei Ministri, Prof. Conte, una lettera dove si affermava la necessità di tener in materia «fermi gli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato», in particolare ricordando quanto dispone l’art. 10 della Carta fondamentale.

Al primo comma di quest’ultimo si dispone che «L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute», introducendo così in modo diretto nell’ordine giuridico nazionale le consuetudini internazionali, comprese le norme imperative ovvero di ius cogens. Al secondo comma si sottolinea che «La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali» (cioè conformemente sia alle norme consuetudinarie appena ricordate sia alle norme pattiziamente contratte dallo Stato) e si continua al terzo comma stabilendo che «Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica» (si tratta di quel «diritto soggettivo perfetto», sancito fin dalla decisione di Corte di Cassazione civ. a Sezioni unite n.4674/1997, che comporta da parte dello Stato italiano una mera attività accertativa, ricognitiva di un diritto già posseduto dalla persona: «Nonostante alcune ormai lontane pronunce di segno contrario da parte della giurisprudenza amministrativa, secondo l’opinione attualmente pressoché pacifica l’art. 10, terzo comma, Cost. attribuisce direttamente allo straniero il quale si trovi nella situazione descritta da tale norma un vero e proprio diritto soggettivo all’ottenimento dell’asilo, anche in mancanza di una legge che, del diritto stesso, specifichi le condizioni di esercizio e le modalità di godimento».

E’ dunque adottato in violazione di obblighi, tanto di conformarsi a norme consuetudinarie internazionali (non refoulement del titolare di un diritto anche internazionalmente protetto; inammissibilità di rinvio collettivo) quanto di norme pattizie stipulate dallo Stato italiano (in specie la Convenzione di Ginevra del 1951 - adeguata a New York nel 1967 - sullo status di rifugiato), il divieto di ingresso nel nostro mare territoriale - con effetto sostanziale di respingimento - di chi ragionevolmente potrebbe aver diritto a forme di protezione internazionale (asilo costituzionale, rifugio, protezione sussidiaria). Diritto che lo Stato si esime dal verificare, incorrendo in forme di responsabilità che potrebbero financo tradursi in procedimenti innanzi alla Corte penale internazionale - di cui l’Italia è parte – nei confronti di singoli individui agenti per conto dello Stato nel senso criticato e perciò imputabili di gravi violazioni del diritto internazionale ai sensi dello Statuto di Roma di costituzione della Corte, entrato in vigore nel 2002 (v. l. 232/1999).

Lo Stato italiano stesso incorrerebbe in responsabilità a titolo della Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ove fosse attivato in materia il ricorso alla Corte di Strasburgo, come già accaduto nel 2012 per il caso Hirsi Jamaa ed altri c. Italia (ric. 27765/09). Addirittura quel caso, in cui il respingimento era stato effettuato materialmente da navi di Stato italiane, insegna che la verifica dello status giuridico dei migranti raccolti in acque internazionali non può in via generale adeguatamente essere effettuato dal personale di bordo: « È indubbio che i ricorrenti non sono stati oggetto di alcuna procedura di identificazione da parte delle autorità italiane, che si sono limitate a far salire tutti i migranti intercettati sulle navi militari e a sbarcarli sulle coste libiche. Inoltre, la Corte osserva che il personale a bordo delle navi militari non aveva la formazione necessaria per condurre colloqui individuali e non era assistito da interpreti e consulenti giuridici».

Possono quindi essere positivamente valutate le decisioni delle autorità giudiziarie italiane che, nei casi di cui si discute, di fronte all’applicazione di norme sul divieto di attracco in porto procedano al sequestro della nave con obbligo di approdo, obbligo imposto ai fini dell’identificazione adeguata delle persone presenti a bordo con conseguente attività atta a prenderle in carico secondo differenze di condotta loro attribuibile (favoreggiamento dell’immigrazione irregolare, traffico di migranti, protezione internazionale, ecc.).

Va poi ricordato l’art. 11 della Costituzione italiana, col suo riferirsi- come più volte affermato dalla Consulta - alle «limitazioni di sovranità» prodotte dall’applicazione diretta nel nostro ordinamento di norme promananti con tale efficacia dall’ordinamento dell’Unione europea, quali disposizioni dei Trattati istitutivi, regolamenti, sentenze della Corte di giustizia, ecc., potendone conseguire disapplicazione di norma interna, nazionale, contrastante. In particolare va sottolineata l’applicazione anche diretta della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che ha valore (prevalente) pari a quello degli altri trattati “comunitari” (art. 6.1 del Trattato di Unione) e si occupa tanto di «Diritto di asilo» (art.18) quanto di «Protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione» dello straniero (art.19).

Allora del d.l. ora in discussione va proprio fatta salva l’affermazione d’esser rivolto a «contrastare prassi elusive della normativa internazionale» (terzo considerando), quindi in generale operando «nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia» (art.1) e in particolare disponendo che «il comandante della nave è tenuto ad osservare la normativa internazionale» (art.2.1). Ma per farlo occorre non produrre una disciplina contraddittoria.

Per il principio di non contraddizione, che nello Stato di diritto dev’esser declinato con cura tutta particolare, non si può dunque procedere ad invertire la gerarchia delle fonti proprio in Costituzione stabilita allorché si precisa (art. 117 co.1) che «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali». Il legislatore che col concorso referendario ha modificato nel 2001, in modo non pregevole, il testo precedente intendeva con l’ultimo riferimento parlare degli (altri, diversi da quelli “comunitari” o dell’Unione) obblighi (pattizi) internazionali contratti dall’Italia con le debite procedure: quindi certamente va compreso il riferimento a Trattati come la Convenzione ONU (UNCLOS) di Montego Bay sul diritto del mare del 1982, la Convenzione di Londra (SOLAS) per la salvaguardia della vita umana in mare del 1974, la Convenzione di Amburgo (SAR) sulla ricerca e il soccorso in mare del 1979. L’obbligo da questi testi ricavabile in tema di salvaguardia della vita di chi in qualsiasi caso si trovi in pericolo (distress) in mare, senza necessariamente esser naufrago, è dovuto con valore di prevalenza su contrarie disposizioni interne, nazionali. La prassi giurisprudenziale interna (che pur faccia perno sull’adempimento del dovere – come quello di salvataggio - per rifuggire dall’applicar norme con esso contrastanti: v. ordinanza GIP Agrigento, caso Rackete, 2 luglio 2019, n. 31369/19) non potrebbe impedire un rinvio alla Corte costituzionale per illegittimità di siffatte ultime norme.

Non pare rilevante la querelle sul cosiddetto “porto sicuro” determinata dal già accennato caso Sea Watch 3, allorché l’unico “POS” (Place of Safety) è stato attribuito dalla Libia (su cui non serve dilungarsi per affermarne l’insicurezza più completa), mentre soprattutto Tunisi, ma anche Malta (che non ha aderito alle modifiche stabilite nel 2004 alle Convenzioni SOLAS e SAR), hanno in materia un livello di salvaguardia inferiore a quello italiano dal punto di vista giuridico.

Finora.

Fino a quando l’art. 1 del d.l. in discussione, dove si attribuisce al Ministro dell’interno il potere di limitare o vietare il transito e la sosta di navi nel mare territoriale per motivi di ordine e sicurezza pubblica, risulterà riguardare anche navi che abbiano soccorso persone in pericolo. Anzi, la disposizione del decreto legge appare introdotta proprio per consentire l’intervento del Ministro in situazioni del genere, alla luce di vicende che di recente hanno riguardato e ancora riguardano il nostro Paese. Ne è conferma il fatto che l’art. 1 non contempla alcuna deroga né alcuna riserva in tema di navi che abbiano prestato tale soccorso.

E’ d’uopo chiudere la questione del rapporto fra decreto legge e norme internazionali con l’auspicio - che si aggiunge a quello relativo alle modifiche del d.l. 53/2019 - anche recentissimamente manifestato dal Presidente del Consiglio italiano, così come dalla neo eletta Presidente della Commissione europea, di procedere in seno all’Unione alla revisione del regolamento 604/2013 sui criteri di individuazione dello Stato membro competente in materia di protezione internazionale, revisione a suo tempo ostacolata dai due contraenti del “Contratto di governo” in seno al Parlamento europeo e dal Governo stesso in seno al Consiglio.

Ma non si possono trascurare altri motivi di contrasto del decreto in esame con altri principi costituzionali, tanto a fondamento del diritto amministrativo quanto del diritto penale.

Vengono al riguardo in considerazione almeno alcuni punti:

1) la considerazione, nel testo attuale del d.l., degli indispensabili requisiti «di necessità e urgenza» che debbono verificarsi per Costituzione (art.77, co.2) in «casi straordinari» ai fini della decretazione da parte del Governo (v. Nevola, La decretazione di urgenza nella giurisprudenza costituzionale, Corte costituzionale/Servizio studi, 2017, pp.17 ss.): «l’esistenza e l’adeguatezza della situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale quale il decreto legge, ne costituiscono un requisito di validità costituzionale, sicché l’eventuale palese mancanza di esso configura (… ) un vizio di legittimità costituzionale del decreto legge»;

2) la necessità di render meno generico il motivo di ordine pubblico e sicurezza pubblica di cui al provvedimento in questione, specificandone il nesso con «comprovate e palesi» minacce all’ordine e sicurezza pubblica;

3) non sono chiari nel decreto la definizione e i termini di applicazione dell’apparato sanzionatorio (sanzioni pecuniarie, confisca della nave,…) in termini di giustificazione dell’ennesima eccezione, o deviazione, rispetto al principio generale in materia di sanzioni amministrative.

4) il favoreggiamento dell’immigrazione irregolare è ulteriormente disciplinato dal decreto legge intervenendo sull’art. 51 cpp per introdurvi il delitto di cui art. 416 cp finalizzato alla commissione del delitto di cui all’art. 12 co. 1 del TU sull’immigrazione (D.Lgs. 286/1998). Si possono criticare ad es. tanto la proporzionalità del raddoppio dei termini di prescrizione di cui all’art. 157, co. 6, cp, quanto l’ipotesi del fermo di indiziato di delitto anche fuor dai casi disposti dall’art. 384 cpp.

5) il decreto si dilunga pure in tema di manifestazioni sportive, e qui l’aspetto di significativo contrasto coi principi di uguaglianza e garanzia in materia penale emerge con riguardo alla previsione di non punibilità ristretta e diversa nel caso di manifestazioni sportive rispetto ad altre condotte di gravità non trascurabile.

Altre norme disegnano nel decreto un diritto penale speciale pure sul versante processuale (istituto della “flagranza differita” - l. 401/1989 - il cui difficile contenimento nell’art. 13, co 3, Cost. è stato tuttavia ritenuto infondato): col decreto la previsione da temporanea si fa ordinaria, sopprimendone limiti altrove sempre previsti (v. Natale, A proposito del decreto sicurezza-bis, in Questione Giustizia, 7/72019, p.12 s.)

Per tutte queste ragioni sembra importante che le Camere esercitino la loro funzione legislativa avuto riguardo al rispetto pieno della Costituzione.